内容提要：基层民主协商是基层治理的重要一环，基层民主协商的实践和发展，有助于提升国家治理体系和治理能力的现代化。但是从目前来看，基层民主协商仍处于探索阶段，与党中央推进基层协商民主的要求以及基层群众参与协商的需求都存在差距。因此，加强人民政协在基层民主协商中的作用是促进基层民主协商制度化、规范化和程序化的重要路径之一。我们应该从加强培训、搭建平台、服务群众三个方面为人民政协协商能力的提升提供保障，让其协商能力的发挥更为规范和合理、更为合法和高效。

关键词：人民政协；基层民主协商；作用

基层民主协商是基层治理的重要一环，基层民主协商的实践和发展，有助于发展全过程人民民主，提升国家治理体系和治理能力的现代化。二十大报告提出“全面发展协商民主”，“完善协商民主体系”，对推进基层协商及健全协商平台提出了要求，并强调“发挥人民政协作为专门协商机构作用”，“完善人民政协民主监督和委员联系界别群众制度机制”等。^[1]但是从目前来看，基层民主协商仍处于探索阶段，与党中央推进基层协商民主的要求以及基层群众参与协商的需求都存在差距。因此，加强人民政协在基层民主协商中的作用是促进基层民主协商制度化、规范化和程序化的重要路径之一。

一、基层民主协商中的协商尴尬

1.部分村组和社区精英的协商能力存在局限和不足

在公共事务的协商中，不乏一些带有矛盾和争议的棘手问题。而在处理这些矛盾和争议过程中，村组和社区精英在认知和行动上存在一定误区，表现出协商能力的局限和不足。

第一，在协商解决问题时缺乏科学标准和正确价值观导向。例如，在Y小区电房重建过程中，简单遵循少数服从多数原则。面对纷繁复杂、矛盾重生的棘手问题，在不涉及自身利益受侵害的情况下，简单地遵循和倡导少数服从多数原则，没有考虑到少数服从多数原则的前提是不侵害他人的合法利益。这也诱导一些没有是非观念的民众，一切从利己主义出发，盲目跟风赞成损害个别群众利益的事情。

第二，部分村组和社区精英法律素养有限，影响协商进程和效果。基层民主协商应依据《中华人民共和国民法典》等法律文件进行协商，尤其在处理具有矛盾和争议的事项时，应依照法律规范，遵循平等原则、合法权益受法律保护原则和公平原则。如在Y小区电房重建事件中，业主委员会对重建事项进行公示。但该“公示”存在两个问题:一是移址征求了意见，但选址地点并无征求利益主体所在楼栋的意见；二是违背《中华人民共和国民法典》规定要求。《中华人民共和国民法典》“物权编”第二百七十八条规定:“改建、重建建筑物及其附属设施”，“应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决”，并且“应当经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意”。^[2]“公示”中把“没有不同意”的业主视为“同意”，认为电房重建方案已获通过，显然与《中华人民共和国民法典》要求不符，存在偷换概念之嫌。因为“没有不同意”即“不反对”并不代表参与表决“同意”，不能把不反对人群的态度默认为“同意”，这是对《中华人民共和国民法典》存在理解偏差。这样的“公示”显然无法达成真正的协商共识。

2.部分民主协商效率不高

在基层民主协商活动中，时常会遇到协商不畅，效率不高的情况，尤其当民主协商遇上复杂棘手的问题时，争吵不休矛盾重生，协商往往没有结果，问题解决的时间变得遥遥无期。
其一，协商意愿不一致，存在搭便车现象，影响协商程序的进行。这在城市社区表现尤为明显。社区精英分子享有权力或物质资源优势，也具有参与协商的积极意愿。而部分普通民众缺乏公共精神，甚至事情关己但也高高挂起。民主协商活动需要参与者有一定的社会责任感，但是当今的现状是公共精神发育不足，即使协商自身利益相关的事情，部分公民忙碌于工作及生活，参与协商的意愿不是特别强烈，存在搭便车思想。部分公民的不合作和不参与有时会让协商程序受阻，例如不配合签名，签名找不到人等导致无法进行下一步的协商程序。

其二，协商各方能力参差不齐，缺乏引导，不能有效沟通。一般来说，在基层民主协商各方中，由于教育、素养、社会经验和地位的不同，协商能力存在一定差异，在协商活动中会表现出参差不齐的样态。如果缺乏引导沟通，不能准确理解协商内容，或存在误解误区，协商就难于达成统一意见。

3.部分民主协商并不民主

在民主协商活动中，精英群众由于具有协商优势易于控制舆论导向。例如社区QQ群或微信群的群主一般为社区精英人士担任，在社区事务协商活动中，群主对于异见者可以采取禁言，踢出群或不让加群的排斥方式，从而控制本群的舆论导向。甚至社区精英以“承诺”或“威胁”的方式来主导协商，扭曲了协商的民主实质。有学者认为，“在公共协商过程中，个体公民在信息和名誉瀑布的影响下，很容易受到从众欲望的影响，丧失自己理性和独立的判断”，导致“在协商后，个人的立场比协商前任何个人的立场都要极端，其结果就很可能是出现大范围的错误或者社会分裂”。^[3]

另外，民众的缺席或公民在沟通和表达能力方面的差异也影响协商结果的公平公正。一般来说，具备较高认知、沟通和协商能力的人更能有效地参与协商，发表意见，表达诉求。而在认知、表达方面有所欠缺的公民往往只能被动地接受协商结果。

二、人民政协在基层民主协商中的优势

人民政协要履行好政治协商、民主监督、参政议政三大职能，必须建立在人民政协对社情民意的了解程度上，因而反映社情民意其实也是人民政协的一项重要职能。要反映社情民意，这就要求政协委员多下基层，获取各种诉求和意见，并把群众反映的问题上升到更高层面。有学者指出:为避免多头管理反而不利于工作开展的情况出现，作为机关没有必要介入到具体的社区民主协商中，但是“人大代表和政协委员个人可以在社区协商民主中发挥积极的作用”，“让人大代表和政协委员个人而不是人大和政协机关在社区基层民主协商中发挥作用”。^[4]    

政协委员参与基层民主协商具有如下优势：

第一，亲民优势。人民政协是爱国统一战线组织, 是中共共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。人民政协的性质决定了政协委员亲民爱民的特点和密切联系群众，了解和反映群众愿望的职责要求。2018年全国政协工作报告强调政协委员要“更加深入更为经常地关注民计民生，努力让人民群众感到政协离自己很近、政协委员就在身边”。^[5]

第二，协商优势。人民政协是专门协商机构，政协委员在协商实践方面具有丰富的经验，优势突出。同时，政协委员来自各行业的精英分子，具有较高的知识文化水平和较强的处事能力，在调查研究、联系群众和沟通协商等方面具有优势。政协委员在基层民主协商过程中有着影响和带动协商双方或多方努力达成共识的能力，如沟通力、协商力和影响力等，能影响他人思想和行为，更快地促进协商达成共识。习近平总书记强调，“人民政协要坚持改革创新，着力增强政治把握能力、调查研究能力、联系群众能力、合作共事能力”，对政协委员也提出了“懂政协、会协商、善议政，守纪律、讲规矩、重品行”的要求。^[6]

三、充分发挥人民政协在基层民主协商中的作用 

科学规范的基层民主协商可以减少社会矛盾和不稳定状态。而如果由于协商缺位、协商能力不对等和协商能力局限等造成决策有失公允，强势群体以共识之名行私利之实，反而会引发基层新的矛盾和问题。充分发挥人民政协在基层民主协商中的协商作用，有助于基层民主协商顺利高效进行。我们应该从加强培训、搭建平台、服务群众三个方面为人民政协充分发挥协商作用提供保障，让其协商作用发挥更为规范和合理、更为合法和高效。

1.加强培训，提升政协委员协商水平

近年来，随着各领域改革步伐的推进，各级政协委员协商能力水平得到了极大提升，但是仍有进一步提高的空间。基层民主协商的开放性、合作性、复杂性对协商能力各方提出了更高要求。提升政协委员的协商水平，打造“懂政协、会协商、善议政”的政协队伍，可从沟通力、协商力、影响力等方面加强培训，不断提高政协委员的理论素养、知识水平和业务素质，不断提升政协委员的调查研究能力、联系群众能力、合作共事能力和专业协商能力，树立政协委员的良好形象。

2.搭建平台，提升人民政协协商的有效性

目前，从全国范围看,有关基层民主协商的法律不够完善，缺乏可操作的规范性文件。在基层民主协商中，谁来领导和帮助协商顺利进行、怎么规范协商程序都是值得探讨的话题。由于缺乏沟通协调的渠道和机制，沟通协调不力，协商双方或多方常常难以达成共识。尤其面对棘手事务，协商迟迟不能达成统一意见，不仅浪费资源也影响治理成效。

面对基层民主协商困境，人民政协也有尴尬和难言之隐。由于缺乏专门的平台，人民政协领导协商的辐射带动作用不明显，无法为有需要的协商双方或多方提供具体指导和帮助。人民政协下基层活动也呈现出分散化、零星化的特征，没有制定共同的目标和共同的行为准则。专门平台的缺乏让他们无法有效领导基层协商事务，在一定程度上也制约着人民政协协商能力的培育和发展。

可以看出，搭建平台，充分发挥人民政协协商作用是应急之需和有利之举，也可以说是长久之策。我们应积极搭建统一的活动平台，通过设立“委员工作室”等方式将政协委员分散各个社区，为基层民主协商出谋划策，最大限度地提升基层社会治理能力。

3.服务群众，提升人民政协的影响力

在基层民主协商活动中，由于协商主体来自不同行业、不同文化教育背景、不同经济状况和不同年龄，因而每个人会有不同的认识、看法和需求。政协委员走到群众中去，要寻找公民意愿和要求的最大公约数。

一是要服务群众，解决信息不对称问题。协商无法达成共识，其中一个很重要的原因就是信息不对称。有些群众对政府给予的方案持不信任态度，其实也是信息的公开透明度不够，群众没有获取到详尽有效的信息，因而会对方案采取怀疑和不信任态度，无法做出科学合理的选择。当争议无法通过协商解决，陷入僵局时，迫切需要有影响力的专业人士有效指导。因此，在基层民主协商活动中，人民政协适时联系群众，及时与群众沟通可以有助打破协商僵局，促进协商顺利开展。同时，在服务群众过程中，人民政协也扩大了自身影响力，这种影响力反过来也会促进协商工作的开展。

二是人民政协协助基层完善协商程序和机制，引导群众有序高效地参与协商。基层民主协商要落在实处，高效运作，必须完善创新工作方式和工作思路，协商程序规范科学。政协委员作为具有丰富协商经验的专业人士，在了解民情民意，进行政策宣讲，调节矛盾等方面发挥重要作用，促进协商有序、高效开展。

三是畅通渠道，完善制度，让民众通过各种方式参与到协商民主中来。在全国政协2019年2月20日召开远程讨论会上，中共中央政治局常委、全国政协主席汪洋强调“让委员思想永远在线、智慧时刻连线、联系永不断线”^[7]。政协工作和网络平台的结合进一步丰富了服务群众的路径，有助于充分发挥人民政协在基层民主协商等各领域的作用。

参考文献:

[1]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告（2022年10月16日）[M].北京:人民出版社，2022:38-39.

[2] 中华人民共和国民法典[M].北京:中国民主法制出版社，2021:39-40.

[3]马奔.协商民主:民主理论的变迁与实践[M]. 济南:山东大学出版社，2014:88.

[4] 郑广永.城市基层民主协商的路径探索——以北京市设立社区居民常务会为例[J].北京联合大学学报(人文社会科学版)， 2016(4):93.

[5]俞正声.中国人民政治协商会议全国委员会常务委员会工作报告——在政协第十三届全国委员会第一次会议上（2018年3月3日）[EB/OL].中国政协网http://www.cppcc.gov.cn/zxww/2018/07/18/ARTI1531875681870596.shtml，2018-03-16.

[6]习近平著作选读（第二卷）[M].北京:人民出版社，2023:267.

[7]全国政协召开远程讨论会 围绕“做好今年工作，迎接人民政协成立70周年”深入交流 汪洋主持[EB/OL].人民政协网.http://www.rmzxb.com.cn/c/2019-02-20/2288461.shtml,2019-02-20.

作者:广州民航职业技术学院 刘霞

(编辑： 广州网 龙煜)